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08.11.2019

CO2-Preise beim Heizen schonen das Klima zu geringen Kosten - Policy Brief zum Klimapaket der Bundesregierung

Der Gebäudesektor ist einer der größten Endenergieverbraucher und Emittenten von Kohlenstoffdioxid in Deutschland. Ein Preis für CO2-Emissionen ist das wirksamste Instrument, um den hohen Schadstoffausstoß in diesem Sektor zu senken. Im Gegenzug könnten Subventionen und ordnungspolitische Vorgaben größtenteils wegfallen. Das derzeitige Klimapaket der Bundesregierung trägt in seiner Verteilungswirkung zur gesellschaftlichen Ungleichheit bei. Dem könnte mit einer Pro-Kopf-Entlastung bei Steuern oder Sozialabgaben begegnet werden, von der vor allem ärmere Haushalte profitieren würden. Zu diesen Ergebnissen kommen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler des ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim und des Leibniz-Instituts für ökologische Raumentwicklung (IÖR) Dresden in einem aktuellen ZEW policy brief zum Klimapaket der Bundesregierung.


eine Hand an einem Heizungsregler

(Foto: H. Hensel/IÖR-Media)

Aus Sicht der Umwelt- und Ressourcenökonomen und -ökonominnen ist die Einführung eines nationalen Emissionshandelssystems auf dem Heizmittelmarkt in Deutschland die eigentliche Neuerung des Klimaschutzprogramms für den Gebäudesektor. Einen Preis für klimaschädliche Emissionen zahlen zu müssen, führt dazu, dass Verbraucherinnen und Verbraucher die gesellschaftlichen Kosten ihres Heizverhaltens im eigenen Geldbeutel spüren. Es lohnt sich für sie somit, Einsparmaßnahmen zu ergreifen. Das kann bedeuten, dass die Menschen ihre Wohnungen sparsamer beheizen oder ihre Heizung umrüsten.

Wenn die Nachfrage nach klimafreundlichen Technologien steigt, entstehen auch Anreize für Unternehmen, genau in diese Technologien zu investieren. Anders als bei gesetzlichen Vorschriften entscheiden Haushalte und Unternehmen selbst, wie sie zu möglichst geringen Kosten CO2-Einsparungen erzielen können. Das macht die Bepreisung kosteneffizienter als ihre Alternativen. Aus Sicht des Autorenteams sollte deshalb ein CO2-Preis als Leitinstrument im Gebäudesektor dienen, um Emissionen wirksam und kostengünstig zu vermeiden - kostengünstig gerade auch für Verbraucherinnen und Verbraucher.

Vorschriften und Subventionen machen Klimaschutz teuer

Ein weiterer Vorteil des Emissionshandels besteht darin, dass die Politik vorgeben kann, wie viel CO2 insgesamt in einem bestimmten Zeitraum ausgestoßen werden darf. Die Preise bilden sich dann auf dem Markt über den Handel mit den für Emissionen erforderlichen CO2-Zertifikaten. Allerdings soll eine solche Mengensteuerung nach den Plänen der Bundesregierung frühestens im Jahr 2026 zum Tragen kommen. Zuvor soll ein Festpreis gelten, der schrittweise angehoben wird. Damit entspricht die Wirkung des Emissionshandels für Heizmittel zunächst eher der einer Steuer.

Anstelle einer echten Preisbildung am Markt verfolgt die Bundesregierung mit dem Klimapaket weiterhin hauptsächlich eine Mischung aus Ordnungsrecht und Subventionierung. Nach Ansicht der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler von IÖR und ZEW macht dies den Klimaschutz unnötig teuer. Fördermittel für umweltfreundliche Technologien sind oft verschwendet, weil viele Eigentümer auch ohne Zuschuss zum Beispiel in ein neues Heizsystem investieren würden. Solche Mitnahmeeffekte belasten den Bundeshaushalt, ohne zu mehr Klimaschutz zu führen.

Auch höhere Standards für die Energieeffizienz von Gebäuden verringern den CO2-Ausstoß nicht immer im gewünschten Umfang: Der sogenannte Rebound-Effekt beschreibt das Phänomen, dass Haushalte energieeffizientere Wohnungen stärker beheizen. Weil Wärme durch Dämmung und moderne Heiztechnik günstiger wird, steigt der Verbrauch. Ein CO2-Preis hat die entgegengesetzte Wirkung: Höhere Heizkosten machen eine energetische Sanierung für die Eigentümer lukrativ.

Klimapaket verstärkt soziale Ungleichheit

Die von der Bundesregierung geplante Verringerung der EEG-Umlage entlastet Haushalte je nach ihrem Stromverbrauch. Da Haushalte, die mehr verbrauchen, auch mehr entlastet werden, fehlt dabei allerdings der Anreiz zum Energiesparen. Aus ökonomischer Sicht wäre deshalb eine energieverbrauchsunabhängige Pro-Kopf-Entlastung empfehlenswert, empfiehlt das Autoren-Team. Auch eine Entlastung über Sozialbeträge wie in der Schweiz wäre denkbar. Die vorgesehene Förderung für Investitionen in Immobilien sehen die Forschenden kritisch, da Immobilienbesitz in Deutschland sehr ungleich über die Einkommensklassen verteilt ist. Von der Förderung für Eigentümer würden deshalb hauptsächlich wohlhabende Haushalte profitieren. Einkommensschwächere Haushalte wohnen hingegen meist zur Miete. Ihnen kommen die Entlastungen und Förderungen demnach nicht zu Gute.

Das Klimapaket bewirkt also eine gesellschaftliche Umverteilung von unten nach oben. Da ärmere Haushalte einen höheren Anteil ihres Einkommens fürs Heizen ausgeben, sind sie in zweifacher Hinsicht benachteiligt: Einerseits steigen ihre Energiekosten überproportional an, andererseits können sie als Mieter keine Fördermittel beantragen. Zwar erwägt die Bundesregierung eine Aufteilung der CO2-Kosten zwischen Mietern und Vermietern. Allerdings bedeutet dies nicht unbedingt eine Entlastung der mietenden Haushalte, da Immobilienbesitzer Möglichkeiten haben, die Kosten an anderer Stelle wieder aufzuschlagen. Zudem könnte die Anreizwirkung der CO2-Bepreisung unter einer solchen Maßnahme leiden: Wenn sowohl Mieter als auch Vermieter jeweils nur die Hälfte der Kosten tragen, könnte die gewünschte Lenkungswirkung in Richtung Energieeinsparung ausbleiben.

Schließlich schlagen die Wissenschaftlerinnen und  Wissenschaftler vor, ein Evaluierungskonzept zu erarbeiten, um Defizite bei den umwelt- und klimapolitischen Maßnahmen im Gebäudesektor festzustellen und durch entsprechende Verbesserungen deren Wirksamkeit zu erhöhen.

ZEW policy brief "Wärmewende im Gebäudesektor: Lasst den CO2-Preis wirken"
Autoren: Dr. Martin Achtnicht (IÖR Dresden), Dr. Robert Germeshausen (ZEW), Kathrine von Graevenitz, Ph.D. (ZEW)

Kontakt im IÖR
Dr. Martin Achtnicht, Telefon: (0351) 46 79-279, E-Mail

(Der Text ist zum größten Teil eine Übernahme der Pressemitteilung des ZEW vom 08.11.2019)