Europäische Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) - Erfahrungen und Perspektiven -

Eröffnungsrede von Prof. Dr. Dr. Bernhard Müller, IÖR Dresden

Symposium im Rahmen der Europawoche 2008 am 09.05.2008

Am Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung trafen sich am Europatag (09.05.2008) rund 60 Wissenschaftler und Verwaltungsexperten, um über den Stand der Umsetzung und die Perspektiven der im Jahr 2006 erlassenen EU-Verordnung zur Schaffung sog. Europäischer Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) zu diskutieren.

Voraussetzungen für die Gründung eines EVTZ

In der Veranstaltung wurden sowohl formelle und als materielle Aspekte der Implementierung auf der Ebene der Mitgliedstaaten aufgegriffen. Aus formeller Sicht stellte zunächst Dirk Peters (EU-Kommission, GD Regionalpolitik) die Rahmenbedingungen der Errichtung eines EVTZ vor. Das neue Rechtsinstrument kann sowohl für die Verwaltung von Ziel-3-Programmen, als auch zur Durchführung von Einzelprojekten in Betracht kommen. Daneben sind auch eigeninitiierte Aktivitäten ohne finanzielle Beteiligung der EU vom Anwendungsbereich erfasst. Ausführlich schilderte Peters die Voraussetzungen für die Gründung eines EVTZ und ging dabei u. a. auf Fragen der Mitgliedschaft, Initiativrechte, Zustimmungsbedürfnis des Mitgliedstaates, Gründungscharta und Satzung, Rechtspersönlichkeit, Aufgaben und Handlungsfähigkeit, Verwaltung von Finanzmitteln sowie Kontrolle durch die Mitgliedstaaten ein. Zum aktuellen Stand der Umsetzung wies er darauf hin, dass am 22. Januar 2008 in der französisch-belgischen Eurometropole Lille-Kortrijk-Tournai der erste EVTZ erfolgreich gegründet wurde. Zu bemerken ist dabei, dass die Genehmigung vor Erlass der nationalen Vorschriften erfolgte, was rechtlich möglich ist, da die EU-Verordnung bereits unmittelbar geltendes Recht ist. Nationale Bestimmungen wurden bislang in folgenden Staaten erlassen: Ungarn, Vereinigtes Königreich, Portugal, Bulgarien, Rumänien, Griechenland, Spanien, Slowenien, Frankreich und Slowakei. In Deutschland ist die Umsetzung Ländersache; hier hat u. a. der Freistaat Sachsen in Form einer Zuständigkeitsverordnung reagiert. Ähnlich ist die Situation in Belgien. Ebenfalls fortgeschritten sind die legislativen Aktivitäten in Luxemburg und Österreich. Peters wies darauf hin, dass von Seiten der Kommission Druck auf die säumigen Staaten ausgeübt werde, ihre nationalen Bestimmungen zu erlassen. Notfalls würden Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Die Kommission biete direkte oder Hilfestellung via INTERACT an. Darüber hinaus arbeite sie eng mit dem Ausschuss der Regionen und der EVTZ-Expertengruppe zusammen, um aus bestehenden Erfahrungen zu lernen.

Statement von Dirk Peters, Europäische Kommission, GD Regionalpolitik

Stand der Umsetzung auf Bundesebene

Frau Dr. Kirsten Scholl (Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie) stellte die Situation aus deutscher Sicht vor. Aufgrund der föderalen Struktur liege die Verantwortung für die erforderlichen Vorkehrungen der effektiven Anwendung ganz überwiegend auf Länderebene. Es komme grundsätzlich das Recht des Landes zur Anwendung, in dem der EVTZ seinen Sitz habe. Nach Auffassung von Bund und Ländern bestünden die notwendigen nach Art. 16 Abs. 1 der EVTZ-VO zu treffenden Anpassungen im Wesentlichen in der Benennung der zuständigen Stellen bzw. Behörden. Hierbei handelt es sich um die Stellen für Mitteilung und Genehmigung, Kontrolle der Verwaltung öffentlicher Mittel, Untersagung der Tätigkeit des EVTZ, Austrittsverpflichtung und Auflösung eines EVTZ. Für alle darüber hinausgehenden Fragen enthalte das jeweilig anwendbare Bundes- bzw. Landesrecht die notwendigen Bestimmungen. Keine Sonderregelung werde es beispielsweise für Fragen der Haftungsbeschränkung, Registrierung/Veröffentlichung und Aufgabenbegrenzung geben. Eine gesonderte Gesetzgebung sei weder auf Bundes- noch auf Landesebene erforderlich. Allerdings blieben im Licht der praktischen Anwendung der Verordnung weitere Regelungen vorbehalten. Abschließend wies Dr. Scholl auf die Internet-Seite des BWI mit Hinweisen zu den Zuständigkeiten in den Bundesländern hin (siehe www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Europa/eu-strukturpolitik.html).

Stand der Umsetzung in Sachsen

Aus Sicht des Freistaates Sachsen ergänzte Kanut Maucher (Sächsisches Staatsministerium des Innern) die Ausführungen zur rechtlichen Situation zur Gründung eines EVTZ. Er verwies in diesem Zusammenhang auf die Verordnung über die Zuständigkeiten nach der EVTZ-Verordnung (EVTZ-Zuständigkeitsverordnung EVTZ-ZuVO) vom 2. Januar 2008 (SächsGVBl. 2008, S. 78). Hierin finden sich die Zuständigkeiten für insgesamt 11 Bereiche (u. a. Genehmigungserteilungen, Veröffentlichung, Kontrolle, Untersagungen), die dem Regierungspräsidium Dresden übertragen wurden. Für weitere Regelungen sehe der Freistaat Sachsen in Übereinstimmung mit dem Bund derzeit keine Veranlassung. Im Übrigen liege weder ein konkreter Antrag auf Gründung eines EVTZ vor, noch stehe dies in Aussicht.

Die rechtliche Situation in Polen -

Ergänzt wurden die Darstellungen der rechtlichen Situation in Deutschland durch zwei Beiträge aus den Nachbarstaaten. Mgr. iur. Sylwia Czarnecka-Zawada, LL.M. (Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung e.V. Dresden) erläuterte die rechtliche Situation in der Republik Polen. Da der rechtliche Rahmen für die Anwendung der EVTZ-Verordnung in Polen als unzureichend erachtet werde, solle ein eigenständiges Gesetz über die Europäischen Verbünde für territoriale Zusammenarbeit erlassen werden, welches sich derzeit im Konsultationsverfahren befinde, so die Referentin. In der polnischen Verfassung sei zwar für die Gebietskörperschaften das Recht vorgesehen, internationalen Vereinigungen beizutreten sowie mit lokalen und regionalen Gemeinschaften anderer Staaten zusammenzuarbeiten. Die Mitgliedschaft in einem EVTZ sei allerdings umfangreicher und umfasse entsprechend der Verordnung beispielsweise nicht nur die Selbstverwaltungseinheiten. Nach dem Gesetzentwurf ist der Außenminister für die Genehmigung eines EVTZ zuständig. Die Veröffentlichung des EVTZ soll im Amtsblatt der Republik Polen (Monitor B) erfolgen. Gegen die Entscheidung, die ein Verbot von Aktivitäten des EVTZ oder eine Austrittsverpflichtung zum Gegenstand haben können, bestehe Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten.

- und in Tschechien

Mgr. Jan Kubista (Ministerium für Auswärtige Angelenheiten der Tschechischen Republik) erläuterte den Stand in der Tschechischen Republik. Das zuständige Ministerium für die Umsetzung der EVTZ-Verordnung sei das Ministerium für Regionalentwicklung (Prag). Einen zitierfähigen Legislativakt zur Anwendung des EVTZ gäbe es in Tschechien derzeit noch nicht. Geplant sei jedoch, die erforderlichen Regelungen in das Gesetz Nr. 248/2000 über die Unterstützung der Regionalentwicklung (zákon o podpoře regionálního rozvoje) einzufügen. Mit der Verabschiedung der Regelungen sei allerdings nicht vor dem 1. Dezember 2009 zu rechnen. Die Regelungsinhalte seien auch nur minimalistischer Natur. So seinen etwa Regelungen zur Genehmigung, Registrierung, Teilnahmebedingungen, Kontrolle durch die Finanzverwaltung und zur Buchhaltung vorgesehen. Kubista wies auf eventuelle Einsatzmöglichkeiten des EVTZ aus tschechischer Sicht hin. Beispielsweise sei die völlige und teilweise Umgestaltung der Euroregionen hin zu einem EVTZ denkbar. Für den EVTZ interessierten sich derzeit drei Euroregionen an der tschechisch-polnischen Grenze (Silesia, Glacensis, Nisa/Nysa/Neisse). Grundsätzlich problematisch sei allerdings die Finanzverwaltung eines EVTZ in EURO. Die Buchhaltung in Tschechien werde nach wie vor in tschechischer Währung (Tschechische Kronen) geführt, was bei Kursschwankungen Probleme bereite. Weitere Einsatzbereiche seien grenzüberschreitende Projekte des öffentlichen Sektors (Krankenhäuser, Bildungsanlagen usw.). Aktuell seien die Verhandlungen über ein bilaterales Abkommen mit Deutschland aus diesem Grunde ausgesetzt worden. Eine Anwendung auf die aktuelle Verwaltung von EFRE-Mitteln im Zuge der Ziel-3-Förderung bis 2013 scheide hingegen aus, da die Programme schon genehmigt seien. Mag. Stefan Börger (Steiermark) ergänzte die Reihe um die österreichische Sicht. Hier stehen derzeit Kompetenzfragen im Vordergrund. Während zunächst die Länder für die Implementierung zuständig waren, wird seit Kurzem eine Kompetenz beim Auswärtigen Amt sowie im Bereich des Privatrechts gesehen, so dass der Bund sich eine Prüfung vorbehält.

In der Diskussion wurde betont, dass mit der EVTZ-VO der Europäischen Union das gelungen sei, worum der Europarat seit Jahrzehnten vergeblich kämpfe und was mit dem Madrider Übereinkommen und seinen zahlreichen Protokollen nur bruchstückhaft gelungen sei. Erfreulich ist der relativ geringe Organisationsaufwand zur Schaffung der Anwendungsvoraussetzungen für den EVTZ aus deutscher Sicht. Das Gesetz in Polen regelt zwar ausführlicher, jedoch haben die Vorschriften vornehmlich deklaratorischen Charakter. Zumindest wird damit die Anwendung erleichtert. Auch aus tschechischer Sicht werden die Anpassungsregelungen gering eingestuft.

Praktische Erfahrungen

Der zweite Teil der Veranstaltung am Nachmittag stand im Zeichen der praktischen Erfahrungen mit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie der Anforderungen an EVTZ in europäischen Grenzregionen aus materieller Sicht.

Mag. Stefan Börger, LL.M. vom Bundesland Steiermark (Österreich) stellte das Projekt Matriosca Adria-Alpe-Pannonia vor. Ein EVTZ soll in diesem überregionalen und staatenübergreifenden Kooperationsraum zur Erleichterung der Zusammenarbeit dienen und helfen, die zahlreichen Kooperationsaktivitäten besser zu koordinieren. Zu einem frühen Zeitpunkt der Kooperation soll ein EVTZ eine gemeinsame Organisationsstruktur schaffen, in der gleichzeitig gemeinsame Aufgaben gesucht werden. Das Ziel ist die Schaffung eines gebietsmäßig großen EVTZ in Kongruenz der derzeitigen Arbeitsgemeinschaft Alpen-Adria sowie mehrerer kleiner EVTZ in Teilregionen bzw. zu sektoralen Kooperationen. Es wurde deutlich, dass im großen Kooperationsraum Matriosca bislang der Bedarf für neue Organisationsstrukturen nicht gegeben ist, sondern die Einrichtung eines EVTZ momentan strategische Gründe hat.

Andreas Hall vom Regierungspräsidium Freiburg legte dar, dass in der Grenzregion Südlicher Oberrhein mit dem Karlsruher Übereinkommen bereits langjährige Erfahrungen mit einem grenzüberschreitenden Rechtsinstrument vorliegen, dass dem EVTZ sehr ähnlich ist. Ein wesentlicher Unterschied ist, dass etwa Nationalstaaten einer Kooperation nach dem Karlsruher Übereinkommen nicht beitreten können. Bisher sind in der Region Südlicher Oberrhein nur fünf grenzüberschreitende Zweckverbände nach dem Karlsruher Übereinkommen gegründet worden: die gemeinsame INTERREG III A-Verwaltungsbehörde PAMINA, eine gemeinsame Wasserversorgung für die Städte Wissembourg und Bad Bergzabern, ein Feuerlöschboot auf dem Rhein sowie eine Bildungsgesellschaft (Euro-Institut). Viele weitere Kooperationen in der Region haben andere Organisationsformen gewählt, etwa gemeinsame Sekretariate wie die Oberrheinkonferenz mittels eines Kooperationsvertrags. Somit würden nach Hall folgende Schwachpunkte gemeinsamer Zweckverbände nach EVTZ deutlich: Das Recht des Sitzlandes eines Zweckverbandes übe starken Einfluss aus, eine wechselnde Präsidentschaft sei beispielsweise nach französischem Recht nicht möglich, jedoch häufig wünschenswert. Vor diesem Hintergrund sei ein EVTZ daher kein wirklich grenzüberschreitendes Rechtsinstrument. Der Verwaltungsaufwand für einen Zweckverband sei erheblich und könne bei kleinen Organisationseinheiten einen großen Teil der Kapazitäten binden. Auch dürften Zweckverbände keine Gewinne machen, ein geändertes Ziel der Organisationseinheit sei in diesem Sinne nicht möglich.

Silke Steiniger aus der Stadtverwaltung Forst (Lausitz) stellte das Projekt Europäische Garten-Kultur-Region Oder-Neiße-Bober vor sowie die Bestrebungen der Region, für dieses Projekt einen EVTZ zu gründen. Die langjährige grenzüberschreitende Kooperation sei bisher mittels eines Städtepartnerschaftsvertrags geregelt. Mittlerweile stießen die Kooperationspartner mit ihren gemeinsamen Aktivitäten allerdings an die Grenzen dieses Vertrags, und es bedürfe eines formellen rechtlicheren Rahmens. Gleichzeitig herrschten Unsicherheiten bezüglich der Einrichtung eines EVTZ. Daher sei vorgesehen, ein Projekt zur transnationalen Zusammenarbeit (INTERREG IV B) mit Partnern aus weiteren Grenzregionen im zentraleuropäischen Raum umzusetzen, um von deren Erfahrungen zu profitieren und sich auszutauschen.

Dr. Markus Leibenath (Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung e.V. Dresden) stellte ein Forschungsvorhaben zu Kulturlandschafts- und Biotopverbund-Kooperationen an Deutschlands Außengrenzen vor. Er machte deutlich, dass erhebliche Unterschiede bezüglich der Kooperationsintensitäten zwischen Deutschlands West- und Ostgrenze zu beobachten seien. Diese Unterschiede seien nicht auf unterschiedliche Fördermodalitäten oder auf unterschiedliche naturräumliche Ausgangslagen zurückzuführen. Offenbar sei vielmehr die Kooperationserfahrung ausschlaggebend für die Intensität der Zusammenarbeit, so Leibenath. Die Einrichtung eines EVTZ sei aus Sicht der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Bereich der Kulturlandschaften und Biotopverbünde erst bei etablierten Kooperationsstrukturen zu empfehlen.

Breites Spektrum an Anwendungsmöglichkeiten

In der anschließenden Diskussion wurde deutlich, dass die derzeitigen Partnerschaftsverträge häufig unzureichend sind, etwa bei der Projektumsetzung, bei Rechtsstreitigkeiten oder der Vergabe von Aufträgen. Ein EVTZ hingegen ermöglicht dies als juristische Personen mit eigener Rechtspersönlichkeit sowie die Teilnahme von Mitgliedstaaten und - zumindest bedingt - Drittstaaten. Auch sei das Spektrum an Anwendungsmöglichkeiten beträchtlich. Allerdings wird der Aufwand zur Gründung und Organisation eines EVTZ erheblich eingeschätzt. Es besteht zudem die Gefahr der Überformalisierung.

Noch zahlreiche Unsicherheiten

Resümierend lässt sich aus formeller Sicht feststellen, dass es nach wie vor zahlreiche Unsicherheiten bezüglich der Gründung eines EVTZ gibt. Aufgrund von Interpretationsspielräumen bei der Auslegung des EVTZ-Verordnungstextes werden jedoch stets offene rechtliche Fragen verbleiben. Von den beiden Anwendungsformen des EVTZ ist die Fondsverwaltung nur begrenzt attraktiv, da es hierbei zwangsläufig um eine nur periodische Gründung eines Verbands geht, die nicht in jedem Fall im Verhältnis zum Aufwand steht. Positiver wird die Erledigung eigener Angelegenheiten grenzüberschreitender Natur in Form von Projekten gesehen, aus denen sich feste Institutionen entwickeln lassen (z.B. Euro-Institut am Oberrhein). Organisationsrechtlich ist Deutschland auf die Antragstellung zur Gründung von EVTZ entsprechend vorbereitet. Ansprechpartner und Informationsadressen sind bekannt. Allesdings ist eine gepflegte Zurückhaltung in der Unterstützung von Seiten staatlicher Stellen spürbar. Aus materieller Sicht ist zu konstatieren, dass der EVTZ kein wirklich grenzüberschreitendes Rechtsinstrument ist, denn das Rechtssystem des Sitzlandes übt einen sehr großen Einfluss auf den Verbund aus. Daher werden andere Möglichkeiten grenzüberschreitender Organisationseinheiten bevorzugt, die eventuell mit weniger Verwaltungsaufwand verbunden sind. Die Frage, ob zur erfolgreichen Einrichtung eines EVTZ bereits Institutionen etabliert sein müssen und die Zusammenarbeit konkrete Formen angenommen haben sollte, die durch fehlende Rechtsinstrumente behindert werden, ist ambivalent zu beantworten. Während dies in den meisten Fällen mit dem Grundsatz "Die Struktur folgt der Strategie" zu bejahen ist, kann es in einigen Fällen durchaus erforderlich sein, eine Organisationsstruktur präventiv zu schaffen, um die strategische Zusammenarbeit zu forcieren und teilräumliche und sektorale Kooperationen zu stimulieren, wie sich dies am Beispiel der Region Matriosca belegen lässt.

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Kontakt

Dr. jur. Gerold Janssen
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